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“流动儿童入学钱随人走”,依旧阻碍重重

“两免一补”和生均公用经费可携带,并不能根本解决教育经费按户籍拨付的弊端。如果说教育经费是一块蛋糕,现在随迁子女可携带的只是一颗樱桃,因为占教育经费大头的教育事业费仍不可流转。

3月7日下午,财政部长肖捷在记者会上提出,今年全国实行随迁子女教育经费(包括“两免一补”和生均公用经费基准定额)“钱随人走”。一番话赢得了众多媒体的赞赏,被誉为“两会好声音”。

教育经费按照户籍拨付且不可流转,人口流入地政府因此承受较大财政压力,是当前流动儿童入学难的一个主要障碍。教育经费可携带的制度设计,其实在2015年国务院发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中已经体现出来。那么,今年开始正式落实的这个政策能解决流动儿童入学的经费紧张问题吗?

▲ 图片来源:葛新斌,“两为主”政策中的政府投入责任探析,《教育发展研究》2009年第二期

一、两免一补和生均公共经费仅占教育经费的一小部分

在2001年国务院颁布的《关于基础教育改革和发展的决定》(国发[2001]21号)中就已经出现了“两免一补”的雏形。该政策的初衷是解决中西部农村贫困学生就学难问题。“两免”指的是免杂费、书本费,“一补”指的是对贫困寄宿学生提供生活补贴。

如果去掉把钱给到学生而不是学校的“一补”,则现在的“两免”加上生均公用经费基准定额可能是1200元。《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发〔2015〕67号)确定了生均公用经费基准定额,即2016年中西部小学阶段是600元/人;该文件也提出,民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行。

1200元对于人口主要流入地的东部沿海地区的教育经费来说,能够有多大程度的补充呢?

中国人口流动的一般趋势,是从中西部流向东部,因此2017年“两免一补”和生均公用经费基准定额的常见情况是从中西部带到东部的人口流入地。

我国的公共财政教育支出包括教育事业费,基建经费和教育费附加。根据教育部、国家统计局编写的《中国教育经费统计年鉴2015》(中国统计出版社,2016)提供的数据,地方公共财政教育经费中,教育事业费(主要包括教职工工资等)占比达91%,所以我们拿教育事业费来进行比较。以当前随迁子女较多的5个省市:北京、上海、江苏、浙江、广东为例,这几个省市的生均教育事业费分别为:23757元、20688元、11988元、11599元、8757元,而假设流动儿童可携带的教育经费为1200元,则在这几个省市中的生均教育事业费中分别占比为:5%、5.8%、10%、10.3%、13.7%。见下图:

如果说教育经费是一块蛋糕,现在随迁子女可携带的只是一颗樱桃,因为占教育经费大部分的教育事业费仍不可流转。也就是说,如果占教育经费支出大头的教育事业费并不能够流转。则现有的政策对于缓解东部沿海地区随迁子女较多的省市的教育财政压力,效果非常有限。

二、如果教育事业费大部分能够流转,则可大大缓解流入地政府压力

那么,实践中流入地政府需要投入多少资金才能够保障随迁子女免费接受义务教育呢?可以看看上海市政府和东莞市提供的官方数据:

  • 上海有超过50万的随迁子女。根据上海市教委发表在教育部网站上的《深入研究 扎实推进 大力保障随迁子女教育权益》一文提供的数据,2014年上海市政府为随迁子女购买民办学校学位需要每年投入5500元/人,而且上海符合条件的随迁子女均享受了免费义务教育。

  • 东莞义务教育阶段在校生中有70多万的随迁子女,是全国随迁子女数量最多的城市之一。根据2017年2月份东莞市政府发布的《东莞市政府购买义务教育阶段民办学校学位暂行办法(征求意见稿)》,政府购买学位的定价标准为小学每生每年5000元(含义务教育财政补助)。东莞的经济实力远远比不上上海,故2016年东莞仅购买了公办学校提供学位约28000个,向民办学校购买学位5600个(信息时报,《东莞今年为随迁子女提供约三万多学位》,2016-4-27)。

但是,实际上各省目前生均教育事业费,除了河南省以外都超过了5000元。假设教育事业费能够大部分随着流动儿童流转到父母工作、居住地,那么对于流入地政府来说,可以大大缓解其教育财政压力。

以随迁子女数量最多的广东省为例(400多万,占全国的31.5%)。广东省流入人口最多的6个省份为湖南、四川、广西、江西、湖北、河南,这几个省份的生均教育事业费与广东省其实相差不大。见下图:

三、公共财政预算教育经费支出,中央财政支出仅占5.9%

一般情况下,场地、人员工资等占教育经费比重比较大的成本东部比中西部高,即使随迁子女在户籍地的教育经费也大部分能够流转,但是与流入地的经费投入相比也会有一定的差距。那么这时候应当由中央财政予以支持。然而现实是,虽然中央政府一直强调随迁子女以“以流入地政府管理为主、以就读流入地公办学校为主”,但是从教育经费的承担来说,却有“站着说话不腰疼”之嫌:

《中国教育经费统计年鉴2015》显示,2015年度全国公共财政预算安排的教育经费为24345亿,中央财政教育投入1438亿,仅占5.9%。而实际上,2015年中央财政收入占全国财政收入的45%。也就是说,中央拿走了接近一半的财政收入,但是这些钱却只有极少部分被用于教育。

所以,当前这种只允许一小部分教育经费流转,而中央财政又不愿意支持的情况下,根本没法实现用“钱随人走”模式解决随迁子女入学难问题这一目标。

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