2017-2018学年，厦门义务教育阶段在校生中流动儿童数量达到了20.8万人，约占全体在校生的50%。在各城市掀起“抢人大战”和人口老龄化的大背景下，对于厦门这个土地面积偏小的城市来说，流动儿童教育是一个机遇和挑战并存的问题：保障流动儿童教育、促进人力资本的储备和提升，有利于城市化的有序发展、进而推动城市的经济和社会稳定发展；但是，流动儿童大部分居住在“城中村”，增加学位供应量又存在多重障碍。

 

一、背景：厦门人口发展规划和户籍政策基本情况

《厦门经济特区年鉴2018》数据显示，厦门土地面积1700平方千米。其中湖里区和思明区土地面积158平方千米，仅占全市面积的9%，但是聚集了全市50%的常住人口。

（一）人口发展规划较为积极

2017年厦门常住人口达到了401万人，2018年达到了411万人。2018年12月发布的《厦门市人口发展规划（2016-2030年）》提出，厦门人口将在2020年达到450万，2030年达到550万。可见，厦门在人口发展上持积极的态度。

 

 

而从历史数据来看，“十三五”期间厦门的人口吸引力在增强：

“十二五”（2011-2015）期间厦门人口从2010年底的356万人增长到2015年底的386万人，增长量为33万人，年均增长6.6万人；

“十三五”（2016-2020）期间厦门人口从2015年的386万人，增长到2018年的411万人，年均增长8.3万人。

（二）户籍政策门槛相对较低，但仍需调整
 

根据住建部《2017年城市建设统计年鉴》，2017年厦门城区常住人口197.37万人，属于《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中的II型大城市（城区常住人口在100万以上300万以下），不得采取积分落户的政策。

 

厦门现行的户籍政策为《厦门市人民政府关于完善我市户籍迁移政策的通知》（厦府〔2018〕257号）及配套政策，主流的落户方式有学历型人才落户、技能型人才落户和居住就业落户三种。其中对于学历型人才的最低门槛为专科学历。而对于既无相应学历，也无相关技能职称的劳动者，还可以采用居住就业的方式落户（两个五年，且需要有房产）。与积分落户不同，人才引进落户和居住就业落户一般没有年度名额的限制。

需要说明的是，厦门市的居住就业落户政策要求以房产为前提，与国务院办公厅《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号）的规定“大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制”是相悖的，属于下位法违反上位法的情形，应当修订。

 

（三）人口年龄结构有风险

人口年龄结构方面，《厦门市人口发展规划（2016-2030年）》指出：0～14岁少儿人口比例呈先升后降趋势，2015年末，全市0～14岁少年儿童人口占比为14.93%，“十三五”末期升至17%左右；2030年降至14%左右。同时，受育龄妇女总量减少及群众生育意愿降低等因素影响，从长期看生育水平存在走低的风险。

 

《厦门市人民政府关于印发厦门市老龄事业发展“十三五”规划的通知》（厦府〔2016〕115号），到2020年预计全市户籍人口中60岁以上的比例达到15.41%。

 

 

复旦大学教授任远指出：在城市的老龄化水平上升、生育率下降的过程中，迁移所具有的替代性作用本来就支持了城市人口结构的改善。城市的人口集聚成为城市发展活力的源泉，促进了城市的不断创新，人力资本集聚和积累作用构成城市社会发展的引擎。而城市人口增长的集聚效应和外溢效应，也会促进城市的产业投资、基础设施投资和社会投资，从而保障城市的持续繁荣（任远，《特大城市的人口增长集聚和有效治理》，《城乡规划》2017年第6期）。

 

国务院发展研究中心的一份研究指出：从我国的国家战略角度来看，做好包括流动儿童、留守儿童在内的1亿人左右的人力资本储备和提升，将为推动经济持续增长、消除城市内二元结构、促进社会稳定和公平、实现城镇化有序发展奠定坚实的基础（佘宇、冯文猛，《破解特大城市流动儿童义务教育困境的建议》，《社会治理》2018年第5期）。

 

因此，在当前许多城市掀起“抢人大战”浪潮的大背景下，切勿忽视流动儿童——城市的人才储备池的存在。从改善厦门人口结构的角度来看，善待流动儿童，就是善待城市的未来。

 

二、2019年厦门流动儿童入学政策解析（幼升小至高考）
 

本文将使用“流动儿童”这一词指代非本地户籍的儿童，关于“随迁子女”、“进城务工人员随迁子女”、“流动儿童”这几个术语的辨析，可见城市化观察网的文章《中国有多少流动儿童和留守儿童——2017年教育统计数据发布 》。

 

厦门义务教育阶段的流动儿童数量，已经从2008年的11万人，增加到了2017年的20.8万人，几乎增加了一倍。而进入公办学校方面的情况是：2013年全市有17.5万名随迁子女在厦接受义务教育，占全市义务教育学生的53.9%，符合条件的随迁子女就读公办学校的比例为82.52%（厦门市教育局，2013年教育工作主要情况，2014-3-5）。

 

 

 

（一）幼升小：积分入学

 

2014年4月，厦门市教育局发布《关于印发厦门市进城务工人员随迁子女小学积分入学办法指导意见（暂行）的通知》（厦教综〔2014〕4号），该年度起厦门正式实施随迁子女积分入学政策。该年基础条件为居住和社保年限1年、符合计划生育政策。

 

2018年2月，厦门市教育局发布《厦门市进一步做好进城务工人员随迁子女小学积分入学工作指导意见》（厦教基〔2018〕3号），新的文件将积分入学的申请条件降低至：（一）持有我市有效的居住证；（二）报名前在申请的区连续居住6个月以上。

 

2019年积分入学申请已经开始，基础条件和积分项目与2018年基本一致。

 

 

积分入学学位=该年度总的学位减去户籍学生和政策照顾类学生的学位。在积分入学报名之后，录取时将按照积分的高低进行排序，自2014年起每年均有较多的学位缺口，许多流动儿童需要返回户籍地就读。

 

据厦门网报道，2014年初报名参加厦门市小学一年级积分入学的随迁子女共有23179人，符合参加电脑派位的有16494人，其中派到公办小学共13402人，派到民办小学有3092人——也就是说，还有6000多名外来娃要自行联系学校或回原籍就读。从2014年到2018年，积分入学的学位缺口都很大，其中2018年达到了1.2万个小学学位缺口。详见下图。

 

 

 

（二）小升初：公办小学直升、民办小学推荐和摇号

 

厦门小升初采用的是公办和民办分别录取的原则。同时，《厦门市教育局关于印发厦门市2019年小学毕业和初中招生工作意见的通知》强调坚持就近划片原则。

 

公办初中招生：本市公办小学就读的非本市户籍应届毕业生；本市民办小学就读，符合推荐条件的应届毕业生。《厦门市2019年小学毕业和初中招生政策解读》提到，具体推荐办法由思明、湖里区教育局结合本区实际根据进城务工人员随迁子女父（母）的实际居住、合法务工、社保缴交等情况制定。思明区民办小学可推荐620名、湖里区民办小学可推荐800名符合推荐条件的毕业生参加派位。

 

民办初中招生：《厦门市2019年小学毕业和初中招生政策解读》提到，民办学校初中招生统一实行免试报名入学，报名人数超过招生计划的民办初中，招生计划的50%采取电脑摇号方式录取。普惠性民办初中招生时应对学生的报名资格进行审核，优先招收父（母）在厦居住并合法务工且目前仍在厦务工的进城务工人员随迁子女，对符合免费接受义务教育条件的，不得再收取学杂费、课本费、簿籍费。

 

 

由于厦门的民办初中较少，小升初的学位缺口也很大。以湖里区和思明区为例：湖里区有17所民办小学，但是只有4所民办初中；思明区有11所民办小学，但是只有4所民办初中。根据教育局的数据进行估算，2018年可能有接近2000名小学毕业生需要返乡就读初中。

 

 

（三）中考：3年完整学籍+就业、居住、社保满3年

 

根据厦门市教育局《厦门市2019年高中阶段各类学校招生工作方案》，非本市户籍进城务工人员随迁子女考生报考我市普通高中，应同时符合以下条件：

 

（1）具有我市初中学校正式学籍且在学籍所在校有三年完整学习经历；

（2）考生在厦就读初中期间，其父（母）在厦有合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和在我市连续缴纳社会保险三项都应满三年。2022年考生三项条件要满四年，2023年考生三项条件要满五年，自2024年起考生三项条件要满六年。

 

（四）高考：3年完整学籍+2年社保/纳税

 

根据《关于福建省普通高考报名有关事项的通知》（闽招委〔2018〕7号），2019年非福建省户籍的考生参加高考的条件为：

 

进城务工人员及其他非我省户籍就业人员的随迁子女，具有我省高中阶段学校学籍且有3学年连续实际就读经历。其中，报名参加2019年我省普通高考的，其父母一方须有近两年在我省按国家规定缴交社会保险费或纳税等可证明其在我省从业经历的记录；报名参加2020年及以后我省普通高考的，其父母一方须有近三年在我省按国家规定缴交社会保险费或纳税等可证明其在我省从业经历的记录。

 

三、教育财政状况和教育事业发展规划

 

（一）公共财政教育支出平稳快速增长

 

根据近年厦门市国民经济和社会发展统计公报，近五年厦门全市公共财政教育支出分别为：

2014年：98.54亿元；

2015年：101.91亿元；

2016年：108.52亿元；

2017年：126.52亿元；

2018年：136.39亿元。

可见，厦门的公共财政教育支出每年保持平稳快速增长，这为厦门流动儿童教育提供了坚实的财政基础。

 

（二）义务教育阶段向民办学校购买学位

 

从2014年起，厦门开始向义务教育阶段的民办学校购买学位。《厦门市人民政府关于进一步做好进城务工人员随迁子女义务教育工作的通知》（厦府[2014]65号）提出，教育部门要制定民办义务教育学校管理的分级标准，分一级、二级、三级和合格等四个等级对民办义务教育学校进行定级评估。建立政府分级补助办学经费的制度，从2014年秋季起，对积极招收经教育部门统筹安排的符合条件随迁子女，且按规定免除学生的学杂费、课本费、簿籍费等费用的民办学校，按一级、二级、三级、合格等四个等级分别给予小学每生每学年3200元、2800元、2500元、2200元，初中每生每学年4000元、3600元、3200元、2800元的办学经费补助，用于发放民办学校的教师工资和改善办学条件。

 

《厦门市人民政府办公厅关于提高民办义务教育学校补助标准的通知》（厦府办〔2016〕125号)提高了相关的财政补助：对于招收教育部门统筹安排的符合条件的随迁子女，且按规定免除学生学杂费、课本费、簿籍费的民办学校，小学每生每学年增加1100元，初中每生每学年增加1400元，分两年调整到位，即今后两个学年，每学年小学每生提高550元，以此类推。

 

 

《厦门市人民政府关于印发统筹推进市域义务教育均衡发展实施方案的通知》(厦府〔2018〕118号）提出，完善随迁子女免费义务教育政策，对通过积分入学派入民办普惠义务教育学校，且入学期间父（母）持有我市居住证的随迁子女，免除其学杂费、课本费和簿籍费。据报道，2018年之前，通过积分入学派入民办学校的外来娃，如果要享受免费的义务教育，还要看其父亲或者母亲的社保和暂住年限（台海网，《更多外来娃可享免费义务教育 厦门推进义务教育均衡发展》，2018-05-09 ）。

 

此外，2018年厦门市教育局发布《关于提高非公办普惠性幼儿园财政补助标准的通知》，于2018年9月1日起提高民办幼儿园的补助标准，四个等级的非公办普惠性幼儿园财政分级补助标准，一级、二级、三级和合格级（原基本合格级）的财政补助标准分别为每生每月600元、400元、300元和200元。

 

（三）教育事业发展规划偏于保守

从2008-2017年厦门在校生数量和学校数量来看，厦门小学和初中学校数量处于停滞状态，与在校生数量大幅增长形成明显的反差。根据第一财经的报道，2008-2015年厦门是全国小学在校生增长最快的城市，增长率达到了58.29%（第一财经，新技能get!从小学生人数变化看出城市吸引力，2016-06-02）。而以2008-2017年这10年的周期来看，则小学在校生增长了76%；初中在校生增长了41%。

 

 

 

厦门原计划在“十二五”期间 ，共完成中小学建设项目74个，新增义务教育学位7.36万个（详见《厦门市“十二五”教育事业发展专项规划》）。但是从厦门市教育局的教育统计数据来看，十二五期间，2010年义务教育阶段在校生人数为26.8万人，2015年为37.4万人，增加了10.6万人；2015年在校生数量比十二五规划的预测（33.8万）多了3.6万。

《厦门市“十三五”教育事业发展专项规划（2016—2020年）》提出：“推动优质中小学在岛外建设实质性分校，促进高中布局向岛外转移；同步规划引导生源减少的高中学校调整办学结构，改办初中或九年一贯制学校，扩大小学和初中学位供给。在农村城市化过程中优先规划、建设学校，办好村小和必要的教学点，实施农村小规模学校改造计划，保障学生就近接受义务教育。到2020年新增8.5万个义务教育学位。”

 

2018年厦门幼升小积分入学学位缺口达到了1.2万个，小升初学位缺口接近2000个。结合十二五期间义务教育阶段在校生增加10.6万人，以及上文提到的十三五期间厦门人口增量比十二五期间更多的背景来看，厦门十三五期间的学位规划仍偏于保守，未来仍将面临较大的学位缺口压力。

 

四、民办学校办学标准与“城中村”的办学条件

 

从教育部、住建部到厦门市，对于民办学校的办学标准已经形成一套较为完备的体系（详见下图）。但是，从厦门的城中村的实际情况来看，许多民办幼儿园是达不到标准的，尤其是采用民房改造的场地，许多达不到面积和建筑结构的标准；部分建的比较早的民办小学也达不到现在的标准，其中最难的地方在于现有的教学场所的面积无法改造。

 

厦门市教育局于2018年草拟了《关于支持国贸教育集团承办普惠性幼儿园的方案》，目前厦门市已经开始实施由国企举办普惠性幼儿园的模式。下图为湖里区一个城中村——殿前村的一所由厦门国贸教育集团利用闲置场地改造的民办幼儿园。这种模式可调动的资源更多，最为突出的优势是其办学场地条件较好，符合相关的办学标准。

 

 

但是目前城中村中较为普遍的还是用民房举办幼儿园，其场地改造难度大，难以达标。为保证安全，闲置的厂房等资源更为适合。但是对于现存的幼儿园，应当采取积极的措施让其保存下来，否则大量的流动儿童将面临无学可上的局面。下图为思明区蔡塘村一所城中村的民办幼儿园，该幼儿园不在厦门市教育局网站已取得办学许可证的民办幼儿园名单中。

 

 

2018年厦门市政府发布《关于印发厦门市开展无证幼儿园专项整治方案的通知》（厦府办〔2018〕197号），对于经过评估、整改仍然不符合颁发办学许可证的幼儿园，将分两批（2019年1月和2019年6月）进行关停。未来这些城中村的流动儿童是否能够顺利转学到其他有办学许可证的幼儿园、能否继续留在父母身边上学，将是摆在这些外来务工家庭面前的首要问题之一。

 

2019年3月5日，李总理在政府工作报告中指出：“多渠道扩大学前教育供给，无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持。”希望在保证安全的前提下，城中村能够保留更多的为流动儿童提供教育服务的幼儿园。

 

 

五、让更多的流动儿童能够留在父母身边：增加面向“城中村”孩子的民办学位供给

返乡就读的儿童往往会面临心理、学习、社会融入等方面的问题，对于儿童发展极为不利。更详细的情况可见《聚集回流儿童：那些返乡的流动儿童》一文。

 

《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）指出，“从源头上逐步减少儿童留守现象”，“公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，要通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育；完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。”

 

国家卫健委《中国流动人口发展报告2018》提出的政策建议为“构建面向家庭的流动人口公共服务体系，促进家庭化迁移”、“要尽快实现流动人口公共服务对象由劳动者个体向流动家庭的转变”、“鼓励儿童随父母迁移流动”（国家卫生健康委员会，《中国流动人口发展报告2018》，中国人口出版社，2018，第26-27页）。

 

从居住和入学的空间来看，幼儿园和小学的覆盖半径不能太大。而居住在城中村的孩子，一般只能在城中村或周边就读幼儿园或者小学，而大多数城中村没有公办幼儿园或者公办小学。由于厦门正处于户籍人口和流动人口快速“双增长”时期，短期内新建和扩建的公办学校在满足户籍学生入学之后，难以大量增加面向流动儿童的学位。从让更多的流动儿童能够留在父母身边上学的角度来看，可以从以下几个方面着手：

 

（一）在保证安全的前提下，适度降低现有的“城中村”的民办学校的办学审核门槛。由于许多民办幼儿园和小学在创办之初，相关的办学标准尚未出台或者修订，不应当以现在的标准去苛求过去的办学者。此外，这些办学标准是以城市小区配套教育资源为出发点，缺乏对于“城中村”现状的考虑。

 

（二）将现有的闲置厂房、闲置的村集体公共场地等资源，以相对较为优惠的价格提供给办学者，扩大民办学校学位供应量。

 

（三）通过政府购买服务的方式，鼓励更多的社会力量办学，个人、企业、社会组织在符合资质的情况下，均可参与城中村的学校办学。

 

本文作者：李楠，出处：城市化观察网。

感谢丁勇先生对本文写作提供的帮助并提出宝贵的修改建议。

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