《居住证实施状况观察报告》-城市化观察网-财新网

居住证被视为户籍制度改革的过渡产物。在不彻底改变户籍制度的框架下，居住证持有人能够享受到一些基本的公共服务和便利。正如国家发改委规划司司长徐林所说的：

“总的想法是随着居民在一个地方持有居住证的时间越长，所享受的公共服务的水平和户籍人口的水平差距要逐步缩小，这是一种制度上的安排。通过这样的安排，也许到了某个时段之后，居住证和户籍制度之间就没有什么差别，那时候中国的户籍制度就最终可以让位于居住证制度，这是制度上的设想。”（中国政府网：《发展改革委就国家新型城镇化报告等举行发布会》，2016-4-20）

厦门、珠海、上海等沿海开放城市是中国最早出台居住证制度的地区，当时主要以面向港澳台商人的居住证和面向学历较高的内地外来人口的人才居住证的身份出现，此后才逐渐“平民化”，向所有的外来人口开放（邹湘江，《居住证制度全面实施的问题探讨——基于武汉市1095个流动人口样本的调研分析》，《调研世界》2017年第3期）。

在2015年11月国务院通过《居住证暂行条例》（以下简称“《条例》”）之后，截止到2017年7月28日广东省人大常委会通过对《广东省流动人口服务管理条例》的修订，已经有28个省、自治区、直辖市根据《条例》出台了相应的实施办法或者实施意见（仅有上海、江苏、新疆未出台新的规定，仍实施旧的办法），居住证制度进入了全面实施的阶段。

本报告将对居住证的实施政策及相关的配套政策进行梳理，并探讨这些地方政策与中央政策存在的差距、以及居住证制度与户籍制度改革的关系。

一、居住证的申领

2015年，国务院和公安部相继制定了居住证的申领门槛，打破了原有的各地自行设置申领门槛的局面，但是与各地原来的政策相比，总体来说有升有降。在居住证制度上，中央政策与中央政策之间，中央政策与地方政策、地方政策与地方政策之间均存在分歧，总结起来主要有三个争议。

（一）争议一：“居住登记满半年”

公安部于2015年底出台的《关于认真做好<居住证暂行条例>贯彻实施工作的通知》（公通字[2015]38号），导致了暂住登记／居住登记与居住证办理的冲突。

《居住证暂行条例》第二条规定，“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证”。实践中，有大量的外来人口虽然在一个地方居住了很久，但是从来没有办理过暂住登记／居住登记。也就是说，《条例》对居住半年采取的是“实际居住”标准，只要实际住满了半年即可。但是上述公安部的文件规定“居住半年以上，是指在居住地居住并办理暂住登记满半年”，将国务院的“实际居住”标准变成了“实际居住+暂住登记满半年”的标准。

从《立法法》的角度来看，公安部的文件属于行政规范性文件，其位阶较低，增设“暂住登记”的条件违反了其上位法《居住证暂行条例》的规定。但是，追溯到1958年国务院出台的《户口登记条例》第十五条，即“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记”，似乎公安部的文件也有法规依据。如何处理二者的冲突呢？

1958年出台的《户口登记条例》是一部对流动人口进行管理的行政法规，而2016年出台的《居住证暂行条例》则是以服务为主、管理为辅的行政法规。虽然《户口登记条例》年代久远，其规定显得不合时宜，但是它毕竟没有被废止，仍然是现行有效的行政法规。

《户口登记条例》与《居住证暂行条例》本来可以并行不悖的，即：当公安部门依据《居住证暂行条例》为流动人口发放居住证，行使的是为流动人口服务的职能；而当公安部门依据《户口登记条例》为流动人口办理暂住登记／居住登记，行使的是流动人口管理的职能。因为二者适用的领域不同，所以不存在新法与旧法、一般法与特别法的关系，即：暂住登记／居住登记不能成为办理居住证的前提条件，同时，《居住证暂行条例》也没有废除暂住登记／居住登记制度。

至于公安部的文件，由于它已经被21个省级居住证实施办法所吸收，而且实践中各地的公安部门主要按照“实际居住+暂住登记满半年”的标准来操作，所以只能说这已经成为了既定事实。

（二）争议二：居住登记是否应当强制？

正如上文所述，许多省在同一份文件中同时贯彻《户口登记条例》和《居住证暂行条例》，所以服务和管理混杂在一起。目前有11个省规定了不办理居住登记，就要进行行政处罚。比如《山东省流动人口服务管理办法》规定：

第三十六条　违反本办法，流动人口未申报居住登记的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处100元以下罚款。第三十七条　违反本办法，房屋出租人或者其委托代理人未登记、报告流动人口居住或者终止居住情况的，由公安机关责令改正，处200元以上500元以下罚款。第三十八条　违反本办法，用人单位未组织流动人口申报居住登记或者与流动人口终止、解除劳动关系后未报告的，由公安机关责令改正，对法定代表人或者直接责任人处500元以上1000元以下罚款；情节严重的，处1000元以上5000元以下罚款。

从《居住证暂行条例》的立法目的来看，办理居住证并享受相应的公共服务，是流动人口的权利。但是根据《户口登记条例》，流动人口离开户籍所在地后在一定期间内办理暂住登记又是一项义务。《户口登记条例》第十五、十六条分别为：

第15条公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。第16条公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。

虽然诞生于计划经济时代的《户口登记条例》确实规定了流动人口到公安部门办理暂住登记的义务，但是在罚则部分，第20条仅仅规定了“旅店管理人不按照规定办理旅客登记的”才需要“根据情节轻重，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任”，即仅限定在旅店管理人，并没有对于没有申报暂住登记的公民和用人单位、中介公司、房屋出租人进行处罚的条款。

我国《行政处罚法》第十一条、第十二条和第十三条分别规定了地方性法规、国务院部委和地方政府在行政处罚上的立法权限，即这三个立法主体必须在上位法规定的行为、种类和幅度范围内细化上位法的规定，除非尚未制定相关的法律和法规。

《户口登记条例》已经对不进行暂住登记的行为和种类进行了规定，其中并不包括对个人、用人单位、中介公司不办理暂住登记／居住登记而进行处罚的情况，所以不存在部委规章、地方性法规和地方政府规章来对“行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定”的空间；又因为已经存在国务院的两个行政法规了，所以第二款中的“尚未制定法律、法规的……可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”这一条款也没有可适用的空间。

目前，在地方性法规和规章中规定了对于未申报暂住登记的公民和用人单位、房屋出租人进行处罚的有11个省，分别是：安徽、山东、湖北、辽宁、陕西、浙江、甘肃、湖南、山东、四川、广东。这些地方性法规和规章属于在没有法律和法规相关规定的情况下，新设立了这一行政处罚，违背了“行政处罚法定”的原则，超越了立法权限。

（三）争议三：捆绑社保是否合理？

《居住证暂行条例》实施后各省修订或者新制定的政策文件中，并没有将社保设置为必要的前提，而是作为备选项，申请人即可以选择用居住情况，也可以用社保、劳动合同等来作证明。但是仍然沿用旧制的上海和深圳，办理居住证分别以缴纳了6个月和12个月的社会保险为必要的前提。由于上海和深圳的两个文件出台的时候并无全国统一的规定，所以只能寄希望于下一次在修订的时候修正为与《居住证暂行条例》相一致。

《上海市居住证管理办法》（2013年5月28日上海市人民政府令第2号公布）第九条：

申请办理《居住证》的，应当符合下列条件：（一）在本市合法稳定居住；（二）在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上。

《深圳经济特区居住证条例》（2014年10月30日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）第十九条：

非深户籍人员申领居住证应当同时符合下列条件：　　（一）在特区有合法稳定居所。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，连续居住满十二个月的，视为有合法稳定居所；　　（二）在特区有合法稳定职业。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月的，视为有合法稳定职业。　　符合特区人才引进规定和正在特区接受全日制中高等学历（职业）教育的非深户籍人员，依照本条例规定在特区办理居住登记的，可以直接申领居住证。

二、可享受到基本的公共服务和便利

《居住证暂行条例》全文出现了10次“基本公共服务”，正因为是基本的，所以与户籍人口所享受到的公共服务相比，还是有不小的差距的。又因为公共服务属于稀缺的资源，而且对于地方政府来说，公共资源在规划的时候就是首先服务于本地户籍人口，富余的才向外来人口开放。这也是当前居住证制度的局限性。

对于各省对《居住证暂行条例》及相关中央政策中规定的基本公共服务的落实情况进行考察，可以发现地方政府往往层层加码、附带了更多的条件。

（一）义务教育及中考、高考

《居住证暂行条例》第十二条规定居住证持有人的子女享受“义务教育”的公共服务，2012年国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》也明确指出各省需要落实随迁子女升学考试政策。目前几乎所有的省级实施政策中都有包含义务教育和异地中考、高考的条款。但是在更具体的地方教育政策中，大部分的大城市很大程度上还处于“开空头支票”的层面上，因为居住证一般只是入学条件之一，家长还需要准备就业、社保、学历等其他证明。

可能有人会问，《义务教育法》不是规定政府有保障儿童接收义务教育的责任吗？为什么流动儿童的入学问题还得不到保障？

实际上《义务教育法》第十二条的第一款为“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，对于在户籍地的儿童来说，政府的责任非常明确；然而第二款为“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”就流动儿童入学的问题来说，《义务教育法》并没有明确流入地政府的责任，所以各地存在着较大的操作空间。

实际上，对于流动儿童来说，如果不想回到户籍地成为“留守儿童”，那么在父母工作、居住地接受义务教育主要有三种途径：一是在流入地进入公办学校，二是进入流入地的政府购买学位的民办学校，三是自费就读流入地的民办学校。前两种可称为“免费义务教育”。除此之外，还有一些家长会选择通过“赞助费”、“择校费”等方式让其子女进入公办学校。

从地方政府的角度出发，义务教育的公办学位，肯定是优先安排给户籍儿童，这也是《义务教育法》规定的地方政府责任；空余出来的学位，才能够拿出来给非本地户籍的儿童。对于流动儿童数量并不多的城市来说，安排入学并不是太大的问题。但是，一般来说大城市的公办学位是满足不了庞大的流动儿童群体的需求的，故政府拿出一些经费出来向民办学校购买学位，让流动儿童免费入学。这样就导致了每个城市流动儿童入学的状况均有所不同。但是对于流动儿童数量较多的大城市来说，情况大致可以分为三类：

1、政府决心大而且经费充足的城市，流动儿童免费接收义务教育的情况较为乐观，典型的例子是2008-2012年间的上海市，在校的流动儿童中逐渐达到了100%免费接受义务教育的状态；

2、而经费充足但是政府决心不大，甚至排斥流动人口的城市，流动儿童免费接收义务教育的情况则不那么乐观，典型的例子如2013年以后的北京和上海，不仅入学门槛提高，而且还在关停民办学校；

3、有的城市并没有明确的排斥流动人口，甚至入户门槛一直在降低，但是教育经费不足，导致流动儿童免费接受义务教育的情况也不那么乐观，典型的例子如珠三角的广州、深圳和东莞，流动儿童免费接受义务教育的比例长期低于50%，近年才稍微有所提高。

与义务教育入学类似，各地的异地中考、高考政策往往也是在学籍的基础上，采用“居住证年限+参加社保年限”的条件，如果不符合相应的条件，往往只能回到户籍地参加升学考试，或者只能参加中职、高职类考试。

所以，要充分保障流动儿童受教育权，《条例》和一些宣誓性的中央政策并不足够，真正的解决方案在于放开大城市人口数量的管控，以及充足的教育经费投入。

（二）医疗保险

对于职工医保来说，本来就不区分户籍。所以，对于流动人口中的“白领”们或者在规模比较大的工厂上班的员工来说，社保的问题并不突出；但是对于大量的在小型工厂上班，或者对于小摊小贩等非正规就业的流动人口来说，这部分人若要办理职工医保，是比较困难的——以往这部分人群要办理社保一般通过两种途径，如果是个体工商户，可以办理个体工商户的社保或者灵活就业人员的社保；如果没有注册个体工商户，则一般通过社保代理公司“挂靠”，费用较高。

国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，农民工 “五险一金”的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%。此外，虽然有75.64%的农民工参加了户籍地的“新农合”，但是由于当前医保异地报销的制度尚未健全，参加“新农合”的农民工如果离开户籍地，在外地就医，医疗费用获得报销的比例比较低，一般来说，异地就医并不能报销门诊费用、只能报销部分住院的费用。也就是说，离开户籍地之后，新农合的保障作用已经减弱（姜海珊，《流动人口的医疗保险与医疗服务利用状况研究——基于全国流动人口动态监测数据》，《调研世界》2016年第7期）。

《居住证暂行条例》第十二条规定居住证持有人享有在居住地参加社会保险的权利。2016年9月，国家卫计委发布《新型农村合作医疗跨省就医联网结报转诊流程与信息交换操作规范》，其中第十条提出，“长期外出务工并建立稳定劳动合同关系的人员，投靠子女的老年人和其他异地长期居住的人员，可依据《居住证暂行条例》在居住地办理居住证，参加务工地或居住地基本医疗保险。”2017年人社部和财政部联合发布《关于做好2017年城镇居民基本医疗保险工作的通知》，其中规定，“对持居住证参保并按相同标准缴费的按当地居民相同标准给予补助”。截止到2017年7月，已经有辽宁省、重庆市、福州市、天津市、山东省、上海市等地已经出台了实施细则，浙江省于2017年4月发布了征求意见稿，流动人口以居住证持有人的身份购买居民医保的政策也即将落地。

比如天津市2017年出台的《天津市推动非户籍人口在城市落户工作方案》（津政办发[2017]30号）规定，持有天津市居住证而又未参加职工基本医疗保险的，可以参加居民基本医疗保险：“持有天津市居住证、中华人民共和国外国人永久居留证、港澳居民来往内地通行证、台湾居民往来大陆通行证及公安机关出具的其他有效证明的未就业成年非户籍常住人口和持有天津市居住证、流动人口居住登记凭证、天津市居住证受理回执等有效证明的未入学入托的儿童（含新生儿），可以按规定参加居民基本医疗保险。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员及其他灵活就业人员，可以选择参加职工基本医疗保险或者居民基本医疗保险。”

（三）申请公租房

住建部于2012年出台的《公共租赁住房管理办法》第七条规定，申请公共租赁住房的申请人为外来务工人员的，以在本地稳定就业达到规定年限为条件。各地在落实该政策的时候一般会附加上居住年限、持有居住证年限、社保年限等条件。

2010年上海市人民政府发布的《关于批转市住房保障房屋管理局等六部门制订的<本市发展公共租赁住房的实施意见>的通知》（沪府发[2010]32号）就规定，外来务工人员申请公租房以持有居住证为前提条件。

2016年10月，贵阳市市人民政府办公厅发布的《关于推进公租房分配管理工作的实施意见（试行）》提出，对于非本地户籍人士，公租房申请条件为持本市《居住证》或居住地公安派出所以及受公安机关委托的社区服务机构出具的居住相关证明。

2017年7月广州市住房和城乡建设委员会公开征求意见的《来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则（征求意见稿）》，征求意见稿将原有的持有居住证年限5年以上的条件改为3年以上。

（四）办理证件

《居住证暂行条例》第十三条规定，居住证持有人在居住地可以办理出入境证件、换领补领居民身份证，办理机动车登记和机动车驾驶证。这些办证的便利，在各省市的实施办法中，基本上都有体现，实践中确实也为流动人口带来了许多便利。

（五）特殊类型的居住证所承载的公共服务

一般来说，居住证是由公安部门发放，有的城市则另外由人社部门发放工作居住证、人才居住证，后者属于前者的升级版，可以享受到更多的公共服务。比如持有北京市工作居住证、杭州市人才居住证、上海市国内人才居住证（A类居住证）和上海市海外人才居住证（B类居住证）的子女享受与本地户籍儿童相同的义务教育及升学考试的权利。比如在公办学位的安排上，这部分人群的子女与本地户籍人士的子女一样，与其他流动儿童相比，享有就读公办学校的优先权，不需要提交繁杂的证明文件或者参加积分入学。

当然，这一类特殊的居住证的申请条件也较高，比如申请北京市工作居住证，不仅申请人的学历或者专业技术职称要达到一定要求，其工作单位也需要符合一定的资质。

三、居住证与入户

持有居住证和持有本地户籍，在享受公共服务上还是存在着比较大的差距的。因此，当前居住证不可能替代户籍，如果想要充分的享受公共服务，入户仍是主要的办法。但是，居住证也为既想要享受一定的公共服务，又不想或者没有条件入户的人提供了一些便利。

（一）居住证与原户籍地的土地权益

实践中，有的流动人口实际上符合入户的条件，但是他／她却并不想入户，其中一个重要的考虑因素就是担心原户籍地的土地权益会因户籍迁移而消灭。当前，农村土地还处在确权的阶段，土地权益的退出、流转尚不明确，因此，许多符合到大城市入户的人目前并不愿意将户口迁出。

但是，居住证制度并不受户籍迁移所存在的诸多问题困绕，它在让农村进城人口享受城市公共服务的同时保留其农村户籍，从而保有其集体成员权及其他权利，避免损害农村进城人口的合法权益（徐红新、薛灵芝：《居住证的制度价值与立法定位》，人民论坛2016年第8期）。

（二）居住证作为入户的一种方式

在居住证制度出台之前，入户最常见的三种方式为买房入户、人才引进入户、积分入户。其他的入户方式还有投资入户、纳税入户等等。但是这些入户方式均存在较高的门槛，尤其是对于底层老百姓来说，学历和金钱是其入户的主要障碍。居住证制度出台之后，则在入户方面带来了三个变化：

1、居住证时长成为积分入户的一个基础分项目或者加分项目。典型地区如上海、广州、深圳、中山、苏州等地，但是这些地区仍需要其他比如学历、职业资格等才能够达到积分要求，或者积分才能排到比较靠前。

2、持有居住证并符合一定的条件即可直接入户。比如《江西省居住证制度实施细则》（赣府厅发[2016]12号）第二十三条第一款规定，“南昌市中心城区凡办理居住证满2年并按规定参加城镇社会保险的人员，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母，可在当地申请登记常住户口”。

3、持有居住证达到一定时长即可直接入户。对于底层老百姓来说这是一种比较普惠的制度，只需要居住证即可，不需要其他的诸如社保等条件。比如2016年12月肇庆市出台的持有居住证满半年即可入户的政策：《肇庆市人民政府关于进一步推进我市户籍制度改革有关问题的通知》（肇府〔2016〕14号）第一条第四款规定，“租赁合法稳定住所，持有居住证并连续居住满半年以上的人员，本人可以在租赁房屋所在地或租住地社区集体户申请登记常住户口，其共同居住生活的亲属可以办理随迁。”

后两种入户方式与积分入户有两个区别：

一是门槛比积分入户更低，因为积分入户中居住证一般只是其中一个基础分项目或者加分项目，申请者仍需要通过其他项目来参与积分排序；

二是没有名额限制，符合条件即可直接入户，而积分入户一般都有名额限制，比如广州市2016年的积分入户名额为6000名、中山市2017年的积分入户名额为5000名。

四、居住证与户籍制度改革

流入地政府在对待外来人口方面的职能，从暂住证时代的几乎纯管理，到居住证时代的“服务为主、管理为辅”，这是一个较大的进步。

当前各地的一些入户、公租房等政策，也在贯彻居住证“梯度赋权”的制度设计，即随着持有居住证的时间越长、所享受到的公共服务和便利越丰富。但是由于各地对于居住证持有人享有的权益往往附加其他的条件，又使得居住证的功能在落实层面大打折扣。尤其是在教育方面，仅凭居住证，流动儿童在人口流入较多的大城市要想顺利接受免费义务教育、参加中高考，几乎是不可能的任务。

居住证虽然在一定程度上改善了外来人口的生存状况，但是由于居住证与当地户籍相比，二者在公共服务上存在较大的差距，故居住证远远不能对户籍制度产生根本性的改变。

话题：