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流动儿童义务教育经费观察报告

 
流动儿童入学难,问题主要出在流入地严格的人口调控政策和当前存在较大弊端的义务教育经费供给制度。
 
在教育领域的人口调控政策一般是提高入学门槛和关停民办学校。据上海财经大学副教授陈媛媛观察,因为提高入学门槛和关停民办学校,北京和上海2014年的流动儿童招生数量均下降了2万多人,而同期广州和深圳的一年级流动儿童的招生数量分别上升了5000人和1万人(陈媛媛:《提高入学门槛不明智 流动儿童是资源不是负担》,《财经杂志》,2017年6月12日)。
 
除了人口调控政策之外,因为当前义务教育经费体制存在较大弊端,导致人口流入较多的大城市在解决流动儿童免费接受义务教育上也面临诸多挑战。归纳起来,在义务教育教育经费供给制度上存在三个问题:
1、中央财政经费投入少,不同城市之间流动儿童数量与教育经费投入差距较大: 流动儿童数量较多的城市中,除了作为直辖市的北京和上海教育经费充足之外,广州、深圳、东莞等城市当前的教育经费投入仍远远不能满足流动儿童入学的需要。
 
2、可流转的教育经费仅有生均公用经费和“两免一补”,绝大部分仍在户籍地“吃空饷”: 由于生均教育事业费不可携带,如果可携带的生均公用经费和“两免一补”经费为1200元,则分别相当于北京、上海、江苏、浙江、广东这五个人口流入地区生均教育事业费的5%、5.8%、10%、10.3%、和13.7%。
 
3、以区县为单位的义务教育经费供给制度与大城市“职住分离”现象形成矛盾: 市域范围内各区经济状况差距和“职住分离”现象导致区县之间在教育财政分配上存在较大分歧。
 

一、中央和省级财政经费投入少,不同城市之间流动儿童数量与教育经费投入差距较大


 

1、中央和省级教育经费投入过少

2006年我国全部政府教育经费中,中央政府的比例为10.9%,省级政府的比例为13.8%。(袁连生,我国政府教育经费投入不足的原因与对策,《北京师范大学学报:社会科学版》2009年2期)
 
教育部、财政部、国家统计局联合发布的《2015年全国教育经费执行情况统计公告》显示,2015年中央财政教育支出4245.58亿元,仅占全国公共财政教育支出(25861.87亿元,包括教育事业费,基建经费和教育费附加)的16.4%。
 
省级教育经费投入同样也过少。据广东省教育厅厅长披露,尽管东莞市仅义务教育阶段就有70多万的流动儿童,2014年中央及省对东莞的教育经费补助仅为4.87亿元(中国教育报,广东省教育厅厅长罗伟其代表:给随迁子女流入省份减减负,《中国教育报》电子版 - 中国教育新闻网 - 记录教育每一天! www.jyb.cn 教育部直属出版机构-中国教育报刊社主办)。
 
也就是说,教育经费主要还是靠市和区(县)级政府的投入。
 

2、不同城市之间流动儿童数量与教育经费投入差距较大

可能有人会问,《义务教育法》不是规定政府有保障儿童接受义务教育的责任吗?为什么人口流入的大城市总是给流动儿童入学设置障碍呢?
 
《义务教育法》第十二条的第一款为“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”,也就是说对于在户籍地的儿童来说,政府的责任非常明确;然而第二款为“在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”就流动儿童入学来说,《义务教育法》给予了流入地政府较大的操作空间。
 
实践中,对于流动儿童来说,如果不想回到户籍地成为“留守儿童”,那么在父母工作、居住地接受义务教育主要有三种途径:一是在流入地进入公办学校免费就读,二是进入流入地的政府购买学位的民办学校,三是自费就读流入地的民办学校。前两种可称为“免费义务教育”。除此之外,还有一些家长会选择通过“赞助费”、“择校费”等方式让其子女进入公办学校。
 
从地方政府的角度出发,义务教育的公办学位,必须优先安排给户籍儿童,这也是《义务教育法》规定的地方政府责任;空余出来的学位,才能够拿出来给非本地户籍的儿童。对于流动儿童数量并不多的中小型城市来说,安排入学并不是太大的问题。但是,一般来说大城市的公办学位是满足不了庞大的流动儿童群体的需求的,故政府拿出一些经费出来向民办学校购买学位,让流动儿童免费入学。这样就导致了每个城市流动儿童入学的状况均有所不同。对于流动儿童数量较多的大城市来说,情况大致可以分为三类:
(1)政府决心大而且经费充足的城市,流动儿童免费接收义务教育的情况较为乐观,典型的例子是2008-2012年间的上海市,在校的流动儿童中逐渐达到了100%免费接受义务教育的状态;
 
(2)而经费充足但是政府决心不大,甚至排斥流动人口的城市,流动儿童免费接收义务教育的情况则不那么乐观,典型的例子如2013年以后的北京和上海,不仅入学门槛提高,而且还在关停民办学校;
 
(3)有的城市并没有明确的排斥流动人口,甚至入户门槛一直在降低,但是由于流动儿童数量庞大、教育经费不足,导致流动儿童免费接受义务教育的情况也不那么乐观,典型的例子如珠三角的深圳和东莞,流动儿童免费接受义务教育的比例长期低于50%,近年才稍微有所提高。
为了更直观的呈现上述现象,我们通过一些不同城市的数据来进行对比。
 
北京、上海、广州、深圳、东莞、苏州是中国流动儿童数量最多的六个城市,仅义务教育阶段(小一到初三)的流动儿童规模就都在40万以上,深圳和东莞甚至都超过了70万。但是该六个城市流动儿童就读公办学校及政府购买学位的民办学校的比例差异巨大。

 
* 数据来源:
东莞:光明网,东莞召开2017随迁子女积分入学政策发布会,东莞召开2017随迁子女积分入学政策发布会 _要闻 _光明网
广州:广州市教育局《2016年广州市教育统计手册》,广州市教育局====政府公开目录
深圳:祝凌文、李峰,《现代中小学教育》2016年第3期, 深圳市义务教育阶段积分入学政策分析-中国社会科学网
北京:北京市统计局《北京统计年鉴2016》,北京统计年鉴―2016
 
从官方统计数据来看,苏州在安排流动儿童就读公办学校方面的表现中规中矩,而珠三角的东莞、深圳、广州的流动儿童就读公办学校比例则远远低于80%的全国平均水平。见下图:
 

*数据来源:
东莞:东莞市教育局《东莞市2017年异地务工人员随迁子女积分入学新闻发布会召开》,【宣传推广】东莞市2017年异地务工人员随迁子女积分入学新闻发布会召开
广州:南方日报,《广州明年五成随迁子女将入读公校或公助民校》,广州明年五成随迁子女将入读公校或公助民校_广州新闻_南方网
深圳:杨东平主编,《中国流动儿童教育发展报告(2016)》,社会科学文献出版社,2017
苏州:中国教育报,《苏州:义务教育阶段流动人口随迁子女积分入学》,苏州:义务教育阶段流动人口随迁子女积分入学_基础教育_中国教育新闻网-www.jyb.cn 记录教育每一天!
北京:北京市统计局《北京统计年鉴2016》
上海:上海市教委,《深入研究 扎实推进 大力保障随迁子女教育权益》,深入研究 扎实推进 大力保障随迁子女教育权益
北京严格审核流动儿童入学的“五证”被广为诟病,不过在校生中,流动儿童就读公办学校的比例达到了84%。需要说明的是,因为北京的“高门槛”的政策和关闭打工子弟学校的做法,实践中许多不符合条件的学生不得不返回户籍地就学,或者到环北京的香河、固安等地上学。
 
虽然上海最近两年也在不断提高入学门槛及关停民办学校,但是在2008年-2014年,上海被称为流动儿童入学的“福地”。据上海市教委的文件,这段时间上海的流动儿童,只要符合父母持有上海市居住证的条件,均可免费就读,包括进入公办学校和政府购买学位的民办学校。(参见上海市教委:深入研究 扎实推进 大力保障随迁子女教育权益
 
这源于上海市政府拿出了大量的财政经费来支持流动儿童免费入学(包括免费就读公办学校和政府购买学位的民办学校)。上海公办学校的生均经费投入在2015年已超2万元/年,而对于就读政府购买学位的民办学校,生均补贴最近3年分别为2014年的5000元/年、2015年的5500元/年和2016年的6000元/年。2014年、2015年,上海市在流动儿童入学上每年投入均超过88亿元(参见杨东平主编:《中国流动儿童教育发展报告(2016)》,社会科学文献出版社,2017,第131-132页)。
 
88亿元大概占上海的义务教育经费的多少比例?2012年,上海市地方财政教育支出为648.95亿元(市级教育支出为201亿元,区县教育支出为448亿元),其中义务教育财政拨款264.2亿元。(奚圣源,《上海市义务教育经费投入均衡化研究》,复旦大学2013年硕士学位论文)
 
如果按照上海市的补贴标准,财政经费与上海不在一个体量、同时流动儿童数量又多于上海的广州、深圳、东莞目前恐怕还难以承受。在2012年,北京和上海的教育经费中,仅义务教育阶段的经费就已经比广州、东莞、深圳、苏州的教育经费都要高了。
 

 
*数据来源:
北京:《北京市关于义务教育法实施情况的检查报告》,中国人大网,北京市关于义务教育法实施情况的检查报告_中国人大网
上海:奚圣源,《上海市义务教育经费投入均衡化研究》,复旦大学2013年年硕士学位论文
广州:《广州市教育局、广州市财政局关于2014年全市教育经费统计情况的通报》,广州市教育局 广州市财政局关于2014年全市教育经费统计情况的通报
深圳:《深圳市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》,深圳市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告
苏州:苏州市政府门户网站 Title
图中所列除京沪外,并非当地全部的教育经费支出,但是一般公共预算支出中的教育经费为主要的教育支出;图中所列教育经费支出包括了基础教育、高等教育、职业教育等。
 
假设该六个城市均按照最低的5000元/年的标准(2016年东莞市政府购买民办小学学位标准均为5000元/年)来为流动儿童入学购买学位,则所需经费占当地教育经费支出的比例分别为:

 
如果按照最低标准,东莞仅在流动儿童义务教育上就需要投入38.8亿元,占东莞当年教育经费的28%,而东莞市的教育经费还需要投入到学前教育、职业教育、高等教育等项目上面。如果要保障更多的流动儿童进入公办学校就读,则需要投入比生均5000元/年多得多的经费,因为东莞的公办小学生均公用事业费已经达到了1.2万元/年。
 
对于东莞市来说,义务教育在校生中的流动儿童数量从10万增长到70万,只用了15年,流动儿童入学难在东莞体现的尤为明显。这一方面源于外来务工人员为城市所做的贡献未能转化为其子们可以享受到的当地的教育经费,另一方面,这也与中央和省对于市级层面的教育经费投入不足有关——2014年,中央及省对东莞的教育经费补助仅为4.87亿元(中国教育报,广东省教育厅厅长罗伟其代表:给随迁子女流入省份减减负,《中国教育报》电子版 - 中国教育新闻网 - 记录教育每一天! www.jyb.cn 教育部直属出版机构-中国教育报刊社主办)。
 
由于北京和上海是直辖市,属于省级行政区,所以在财政经费的统筹使用上比广州、深圳、东莞、苏州更有力度,而且京沪的经济实力也远高于其他城市,故北京和上海在安排流动儿童入学上的数据比较漂亮。因此,提高中央和省级财政对流动儿童数量较多的城市的支持力度,是一个非常迫切的问题。
 

 

二、可流转的教育经费仅有生均公用经费和“两免一补”,绝大部分仍在户籍地“吃空饷”

 
“两免一补”和生均公用经费可携带,并不能根本解决教育经费按户籍拨付的弊端。如果说按照户籍拨付的教育经费是一块蛋糕,现在随迁子女可携带的只是一颗樱桃,因为占教育经费大头的教育事业费仍不可流转。
 
2017年3月7日下午,财政部长肖捷在记者会上提出,今年全国实行随迁子女教育经费(包括“两免一补”和生均公用经费基准定额)“钱随人走”。一番话赢得了众多媒体的赞赏,被誉为“两会好声音”。
 
教育经费按照户籍拨付且不可流转,人口流入地政府因此承受较大财政压力,人口流出地政府却仍在“吃空响”(可见李炜光、陈慧:《 城市流动儿童义务教育的财政资源配置——基于对苏沪鲁粤等地的调研结果》,《财政经济评论》2014 年第一期),是当前流动儿童入学难的一个主要障碍。教育经费可携带的制度设计,其实在2015年国务院发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中已经体现出来。那么,2017年开始正式落实的这个政策能解决流动儿童入学的经费紧张问题吗?
 
 
▲ 图片来源:葛新斌,“两为主”政策中的政府投入责任探析,《教育发展研究》2009年第2期

 

1. 可携带经费仅占教育经费的一小部分

在2001年国务院颁布的《关于基础教育改革和发展的决定》(国发[2001]21号)中就已经出现了“两免一补”的雏形。该政策的初衷是解决中西部农村贫困学生就学难问题。“两免”指的是免杂费、书本费,“一补”指的是对贫困寄宿学生提供生活补贴。
 
如果去掉把钱给到学生而不是学校的“一补”,则现在的“两免”加上生均公用经费基准定额可能是1200元。
 
《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发〔2015〕67号)确定了生均公用经费基准定额,即2016年中西部小学阶段是600元/人;同时,该文件也提出,民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行,大概也是600元/人。
 
1200元对于人口主要流入地的东部沿海地区的教育经费来说,能够有多大程度的补充呢?
 
中国人口流动的一般趋势,是从中西部流向东部,因此2017年“两免一补”和生均公用经费基准定额的常见情况是从中西部带到东部的人口流入地。
 
我国的公共财政教育支出包括教育事业费,基建经费和教育费附加。根据教育部、国家统计局编写的《中国教育经费统计年鉴2015》(中国统计出版社,2016)提供的数据,地方公共财政教育经费中,教育事业费(主要包括教职工工资等)占比达91%,所以我们拿教育事业费来进行比较。以当前随迁子女较多的5个省市:北京、上海、江苏、浙江、广东为例,这几个省市的生均教育事业费分别为:23757元、20688元、11988元、11599元、8757元,而假设流动儿童可携带的教育经费为1200元,则分别相当于这几个人口流入省市的生均教育事业费的5%、5.8%、10%、10.3%、和13.7%。
 

 
这些数字表明,如果说教育经费是一块蛋糕,现在随迁子女可携带的只是一颗樱桃,因为占教育经费大部分的教育事业费仍不可流转。如果占教育经费支出大头的教育事业费并不能够流转。则现有的政策对于缓解东部沿海地区随迁子女较多的省市的教育财政压力,效果非常有限。
 

 

2. 如果教育事业费大部分能够流转,则可大大缓解流入地压力

那么,实践中流入地政府需要投入多少资金才能够保障随迁子女免费接受义务教育呢?可以看看上海市政府和东莞市提供的官方数据:
  • 上海有超过50万的随迁子女。根据上海市教委发表在教育部网站上的《深入研究 扎实推进 大力保障随迁子女教育权益》一文提供的数据,2014年上海市政府为随迁子女购买民办学校学位需要每年投入5500元/人,而且上海符合条件的随迁子女均享受了免费义务教育。
 
  • 东莞义务教育阶段在校生中有70多万的随迁子女,是全国随迁子女数量最多的城市之一。根据2017年2月份东莞市政府发布的《东莞市政府购买义务教育阶段民办学校学位暂行办法(征求意见稿)》,政府购买学位的定价标准为小学每生每年5000元(含义务教育财政补助)。东莞的经济实力远远比不上上海,故2016年东莞仅购买了公办学校提供学位约28000个,向民办学校购买学位5600个(信息时报,《东莞今年为随迁子女提供约三万多学位》,2016-4-27)。
实际上,各省目前生均教育事业费,除了河南省以外都超过了5000元。假设教育事业费能够大部分随着流动儿童流转到父母工作、居住地,那么对于流入地政府来说,可以大大缓解其教育财政压力。
 
以随迁子女数量最多的广东省为例(400多万,占全国的31.5%)。广东省流入人口最多的6个省份为湖南、四川、广西、江西、湖北、河南,除了河南省之外,这几个省份的生均教育事业费与广东省相比其实相差不大。见下图:

 

 

三、以区县为单位的义务教育经费供给制度与大城市“职住分离”现象形成矛盾:

 
当前的大量就业人员在城市的经济发达的中心城区就业,但是居住在居住成本相对较低的非中心城区,其子女一般也在居住地上学。这种“职住分离”的现象在特大城市尤为明显。
 
最近,北京、广州等地新出台的教育政策要求流动儿童父母的社保、税费必须和居住地一致。
 
导致这一问题产生的原因主要是各区在税收收入分配和提供义务教育资源上的不对等。同时,这也受特大城市中心城区人口疏解政策的影响。
比如《番禺区2017年来穗人员子女申请入读义务教育阶段公办学校工作指引》提到:广州市番禺区教育信息网
来穗人员在广州市办理居住证、有稳定职业、稳定住所、缴纳社会保险的年限对积分多少有影响吗? 答:根据广州市有关规定,来穗人员为随行子女参加积分入学申请,其办理居住证、稳定职业、稳定住所、缴纳社会保险等积分项目发生在番禺区的,可参与积分。
《北京市昌平区人民政府办公室转发区教委关于昌平区2017年义务教育阶段入学工作意见的通知》(昌政办发〔2017〕21号)规定,随迁子女入学所需证件中的就业务工证明,其劳动合同、社会保险、工商注册等必须在昌平区发生。
 
以广州的统计数据为例,广州市各区《政府工作报告》和《广州市教育统计手册》统计数据显示,2016年,天河区的税收收入为638亿元,小学阶段的流动儿童为6.2万;而番禺区税收收入为278.89亿元,小学阶段流动儿童为8万。对于天河区政府来说,其承担的教育职责没有番禺区政府重,而且社保、个税都在天河区产生;对于番禺区政府来说,其不仅需要承担更多的流动儿童在该区接受义务教育的职责,还捞不到税收上的好处。
 
因此,以区(县)级政府作为义务教育经费的主要承担者,也存在较大的弊端。
 
综合来看,在中央需加大对地方的教育经费投入的前提下,义务教育的经费统筹应当更多的由省级政府和市级政府来负责。
 
 
 
 
■ 本文由作者李楠授权首发于户改观察,转载请注明作者及出处。
“户改观察”由一群法律人、媒体人、社会政策研究者发起,撰写与户籍制度改革相关的资讯和政策解读,并提出相关的政策建议。

 
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