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“都市圈的建设进一步扩展到都市群，再进一步扩展到城市群，这样就能够吸纳更多的农业转移人口，才能够推进我国的城镇化进程。所以特大、超大城市，不应该只满足自己本地区的户籍人口城市化水平，就现在来看，我国的特大、超大城市不是多了，而是少了。”
——2018年两会期间，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授提交了《关于以“都市圈”推进城市群发展和农民工市民化的建议》。
图片来源：中国经济网
户改观察结合相关的政策、数据，以及中国经济网、金羊网、《法制日报》、《中国城市报》等媒体对蔡继明代表的采访，对蔡继明代表提交的建议进行了梳理。
一、目前我国的特大、超大城市不是多了，而是少了
近两年，北京、上海、广州相继出台了新的城市规划，均明确提出了控制常住人口规模的目标：
国务院批复的《北京城市总体规划（2016年－2035年）》提出，到2020年，常住人口在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平，城乡建设用地规模减少到2860平方公里左右，2035年减少到2760平方公里左右；
国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里；
2018年2月公示的《广州市城市总体规划（2017-2035）》草案提出，2035年广州常住人口规模将控制在2000万人左右。
“我国仍然没有一个地方达到东京圈的规模。”蔡继明介绍,由于对国家和全球发展的强大带动力,各国的一线全球城市都已形成以自己为核心的都市圈,其范围超过了自己行政管辖的边界,并且用网络状的轨道交通线路将自己与周边其他中小城市几乎“无缝”连接在一起。相比之下,当前我国的大都市圈建设还落后于纽约、东京、伦敦等一线全球城市为核心的都市圈,这使得北京、上海周边的其他中小城市未能充分享受到核心超大城市的辐射作用,潜在的大都市圈对国家发展的带动作用未能充分发挥。
他以东京都市圈举例说,目前其连成片的建成区半径已超过50公里(7850平方公里),人口规模超过3700万;而具体到国内,截止到2017年底,北京和上海管辖的人口规模只有2170.7万和2418.33万,管辖面积分别为1.6万平方公里(其中平原面积为6300平方公里)和6000平方公里。
“即使把相邻的一些小城市纳入都市圈的统计,北京、上海在人口数量、市场一体化和基础设施的连通性上,都要远落后于东京。” 蔡继明说。
为此,蔡继明建议,在我国核心超大城市制定建成区半径在五十公里左右的都市圈发展规划,同时,以大体量和快速度的轨道交通连接起核心超大城市和周边的中小城市。这将为下一阶段的中国经济增长提供巨大的动能,并以此为引力继续吸纳其他地区的人口。而人口流出地则会加强基于自身比较优势的专业化分工,在人口减少的同时提高人均资源占有量和人均收入。
他建议取消在超大城市的行政边界内划定城市建成区边界,以适应超大城市为核心的都市圈建设。在人口持续增长和房价高企的城市应增加土地供应,而在住房库存持续居高不下的人口流出地区(特别是三、四线城市),应减少(甚至终止)土地供应。这样既可以为都市圈发展战略提供充足的土地供应,防止房价过快上涨,又可减少在人口流出地的已经过剩的空城和闲置的工业园,缓解与之相关的政府财政负担。
针对特大超大城市的现状，蔡继明建议，户籍制度改革应在大都市圈范围内实现突破，加快外来人口市民化和平等享受公共服务的进程。“人口城市化和向大城市集中的过程将释放巨大的需求，有利于中国经济启动消费”。
二、以“水资源不足”限制城市规模不可取
“以水定人”是《北京城市总体规划（2016年－2035年）》明确提出的概念：
“按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，全市年用水总量现状约38.2亿立方米，到2020年控制在43亿立方米以内。”
蔡继明认为这种做法并不科学。以北京为例，2015年的人口和GDP分别是2001年的1.6倍和6.2倍，而通过产业结构调整，用水总量反而从38.9亿立方米下降到38.2亿立方米，其中来自地下水的数量从27.2亿立方米下降到16.7亿立方米。
北京以水资源作为限制人口的“天花板”，近十年来北京的人口增加了，GDP增加了，但是北京的年用水量是下降的，地下水的开采量也是下降的，这是什么原因呢？一个很重要的原因就是农业用水、农业产业结构调整降低了比重，农业用水占比最多。
据测算，北京至少还可以增加800万人口，从水资源来说没有问题，另外还有地下水的储存，我们倡导海绵城市，一下雨就发水，水还造成水灾，如果能够把地下水储存起来，废水再生，还有海水利用，以及通过水价适当地调整，北京这么缺水，可是北京的水价相对在缺水的城市里边可能还是最低的。当然，我们可以采用阶梯式的定价，居民最基本的生活用水价格不宜提高，但是超出这个基本的用水量，洗车、桑拿、浇花、浇草，这些当然就可以用较高的价格来促使你节约用水。
三、疏解中心城区人口，反而加剧了交通拥堵
北上广三城在城市规划中，均提出了疏解中心城区人口的目标，其中以北京最为具体：
《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出，“通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。降低城六区人口规模，城六区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。”
《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，“疏解中心城过密人口，提高新城、新市镇的人口密度、就业岗位密度和城市空间绩效。”
《广州市城市总体规划（2017-2035）》草案也提出，“有序疏解旧城区人口，引导人口向城市外围聚集”。
在传统观念里，认为疏散核心城市的人口是缓解交通拥堵的办法。但蔡继明认为，这反而限制了超大城市的集聚力。“在纽约、东京、伦敦这样的世界一线城市，目前出现的趋势是人们重新回到市中心，”蔡继明说，“原因在于以信息、知识和技术为核心竞争力的现代服务业需要更多的人口集聚，借助于人口密度来进行知识的生产和传播。同时，紧凑型的城市发展可以减少人们的通勤距离，反而有利于缓解交通拥堵和减少碳排放。”
蔡继明研究发现，疏散中心城区人口导致的结果，是人们进行互动和知识交换的需求受到抑制，城市活力下降，甚至进一步拉长了人们的通行距离，反而加剧了拥堵问题。
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