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台湾户籍制度的前生今世

中国是户籍制度的输出地,整个儒家文化圈都存在过户籍制度。除了朝鲜外,韩国和越南分别于2008年和2017年废除了户籍制度,目前儒家文化圈内仅有我国大陆地区和台湾地区,以及日本仍然保留户籍制度

现行的户籍制度可以概括如下:我国大陆地区是户警合一,户籍迁移需要行政审批,且户籍与公共服务挂钩;我国台湾地区是户警分离(户籍由民政部门管理),户籍迁移采登记制,且户籍与公共服务挂钩;日本则是户警分离(户籍由民政部门管理),户籍与居住地分离,且公共服务不与户籍挂钩。

由于1895年《马关条约》后台湾被割让给日本,现代台湾的户籍制度并非直接来自大陆,而是从日本移植来的。即使在1945年日本战败后,日本的制度和文化对台湾仍有深远的影响。故本文以介绍台湾户籍制度为主,同时也对日本和台湾地区的户籍制度进行比较。

一、台湾户籍制度的百年历史

台湾的户籍制度可以分为4个阶段:清政府时期、日据时期、威权时期、解严后至今。

1886年起,清政府在台湾推行保甲制度,十户为一牌、十牌为一甲,十甲为一保,保甲内施行连坐制度。

1895年《马关条约》签订后,台湾被割让给日本。1905年,日本于台湾设“临时台湾户口调查部”,开展了台湾的第一次全面的户口调查。日本政府不仅沿袭保甲制度,还创立“户警合一”制度,对台湾民众实施严密的监控。同时,在台湾实施台日户籍分类管理的制度,这一时期实质上是台日种族隔离时期。不过日本的户籍制度对台湾影响深远,在1945年后,台湾沿袭了日本的户口名簿和户籍誊本制度。

1945年后,台湾国民政府废除保甲制度,推行省籍分类管理的制度,“外省籍”和“台籍”的区分,继承了日本殖民主义的“日籍”和“台籍”之分。这一时期,户籍不仅是社会管理的工具,同时也是国民党政府把控政治的工具。台湾学者林宗弘指出,“依据省籍登记与人口分类管理的原则,国民党政权在1954年冻结了中央级民意代表的改选,改以迁台各省代表行使立法职权,不仅使外来的中央政治精英在威权体制中获得绝对优势,也造成台湾本地民众与中国大陆移民之间,依户籍分类在政治权利上的重大差异。”此外,原日本统治时期的公务员、高校教师等职位也大多直接被外省人接收,台籍人员明显受到不公对待,本省人和外省人之间处于对立状态。

1987年解严后,台湾户籍制度也开始了彻底的走向以人为本的改革。1992年修订“户籍法”后,户籍事务由民政部门负责,民众向户政事务所申请户籍誊本,实现户警分离,台湾民众告别戒严时期“上门查户口”的恐怖记忆;废除省籍登记制度,台籍和外省籍人员不再进行区分。2014年“户籍法”最新修订后,新式户口名簿更是可以取代户籍誊本,无需向户政事务所申请,简化了行政程序。

二、户籍迁移自由,

但是需要与居住地捆绑

根据台湾现行的“户籍法”第16、17条,迁入、迁出镇、县、区3个月以上,就应当办理迁出和迁入登记。台湾行政法院56年判字第60号判例“迁徙系事实行为,迁徙登记自应依事实认定之。”对于台湾的户籍迁徙自由影响深远,对于台湾民众来说,只要发生长期居住地变更,就必须进行户籍迁移,否则均属违法。

根据台湾“内政部”的规定,迁入户籍时,租房者需要提供该房产最近一期完税的证明和经过公证的房屋租赁合同,或者最近6个月的水电费瓦斯费账单之一。按照台湾“财政部”的规定,房屋租赁产生的税费是由承租人承担,但是税费可抵扣房租,因而实践中不少房东不希望承租人去申办税费。当然,如果房东不配合,也有救济方法:“如有居住之事实而无法提出上列证明文件者,得经警勤区佐警或户政事务所人员查实后办理。”

(新式户口名簿。图片来源:新北市政府网站)


 

由此可见,台湾采用的是户籍地依附于居住地的一元化户籍管理制度;这与日本采用的住名票和本籍地的二元化户籍管理制度不同。

不过严格来讲,日本的户籍制度仅剩下本籍地的形式意义,更多的是类似于美国式的自由迁徙、公共服务与居住地挂钩的模式。日本的户籍制度本质上是“本籍制度”,户籍只是登记其本籍地,而其税费、社会保险、社会福利等则随着居住地变更而发生迁移。

在日本更换居住地后,原则上需要在14天内办理地址变更并换领住名票。而本籍地可设在居住地,也可以设在日本领土范围任一地点,皇居、富士山山顶、国会议事堂、东京铁塔等都是日本人设立本籍的热门地点。

在办理住名票(一个家庭的话还会有住民基本台账)的时候,需要带上租赁合同等证明材料到各级役所办理备案,但这不是一种行政审批。如果办理一些证件或者某些特定事项需要用到户籍的时候,则可以申请户籍誊本。

(日本的住名票。图片来源:东京荒川区政府网站)

(戸籍全部事项证明书/戸籍誊本。图片来源:东京都北区政府网站)

台湾和日本的户籍制度,最为根本的区别就是户籍是否与选举、社会福利等捆绑。而日本的住名票和户籍誊本制度,可以将户籍和选举、社会福利等分离。因此,台湾现行的户籍制度遗留下了许多弊端。

三、福利津贴和选举引来“户籍幽灵”

(柯文哲市长介绍台北的公屋政策。图片来源:youtube频道joeman)

由于台湾的社会福利和公共服务是与户籍挂钩的,因此各城市之间的城市软硬件条件成为了户籍迁移的一大动力。比如房价高企的台北市,申请公屋需要抽签,条件则是户籍在台北或者学籍在台北。

但是户籍与社会福利挂钩,也会导致一系列的负面效应出现。台湾《远见》杂志一则报道《地方福利大竞赛,正在淘空我们的未来》中提到两个案例:新北市的一对年轻夫妻刚领完2万台币的生育补助,接着就把户籍迁到台北,准备享受0-5岁期间每月2500台币的育儿津贴(新北仅覆盖到0-2岁);嘉义一位73岁的王妈妈在领完2000台币的重阳节礼金后,就把户籍迁到每月有3000台币安老津贴的新竹市。但是上述这两个家庭在迁户籍之后,主要的生活地点仍是新北和嘉义。

虽然根据“户籍法”第76条,如果迁入户籍而不实际居住者,户政事务所可调查并督促其改正,并可处于罚款。但是从台湾大众媒体的报道来看,迁户不迁居形成的“幽灵人口”现象仍频繁发生。

与此相关的是,台湾的选举也是与户籍挂钩,实行“在籍投票”制度,这与日本的“不在籍投票”制度不同,也在一定程度上影响了台湾人的户籍迁移。实践中,也引发了选举中用户籍来暗箱操作的案例。2015年,新北就有一个里长选举中以户籍来操纵选票被判刑的案例(104年度选简字第6号):张智能和另外7人户籍均不在该选区,在2014年选举前夕他们将户籍迁入,张智能因而当选里长,这种行为被认为属于台湾“刑法”第146条中的“意图使特定候选人当选,以虚伪迁徙户籍取得投票权”,张智能最终以妨害投票罪被判有期徒刑6个月。除此以外,台湾甚至在立法委员、议员、县市长选举中都会出现户籍迁移异常的现象。

四、古有“孟母三迁”,

今有“越区就读”

我国台湾地区的小学入学与大陆地区有较多相似之处,都是优先安排户籍儿童入学,富余的学位才用于安排非本市户籍的学生入学。这与日本、美国等单纯以居住地入学的模式不同。在日本,学区内户籍是没有意义的,我们以东京市江东区发布的《江东区育儿手册2016》为例:申请入学只有一个条件,就是居住在本学区内,如果人数超过学位数,则以抽签决定。

据台北市教育局统计,在台北的明星小学里,有超过20%的学生在“越区就读”,常见的模式是居住在新竹、桃园,但是通过迁户籍的方式让小孩进入台北的明星小学就读。

按照台北市的入学规则,每一年度教育部门会预估本学区内的学生和学校学位数量,如果该学区内的学校学位紧张,则该所学校会被列为“额满学校”,这种学校通常就是民间所说的明星学校,拥有本学区内户籍的学生可以优先安排入学。

(图片来源:民视新闻)

为了优先进入明星学校,不少家长通过虚挂户籍的方式“越区就读”。在台湾,小孩迁户入学至少有三种方法:父母和孩子均迁户、孩子寄居户口在学区内、孩子独立设户在学区内。由于各个学校的教学质量和该学区的居民家庭条件存在一定的差异,一般来讲每个城市都会出现一些明星小学,学位难求。在台北的热门学区内,“挂户籍”也成为了一门生意。

越区就读盛行,一方面与地区教育水平差距相关,另一方面也与家长的心态有关。就像我们大陆地区发生过的本地家长抗议孩子与农民工子女在同一所学校一样,台湾家长越区就读的重要驱动力是希望其孩子与社会名流的孩子同校,“越区就读虽然要早起较辛苦,但至少把同学给筛选掉!”

(家长在论坛上晒越区就读体验。图片截取自babyhome论坛)


 

五、老龄化与少子女化:

各县市掀起“抢人大战”

2018年,新北市推出“住在新北、设籍新北”计划,冲击400万户籍人口大关。新入户者可参与抽奖,有望获得套房、汽车、黄金等大奖,总奖额超过1500万台币。除此以外,新北市政府还请出刚入户新北市的“华人神探”李昌钰博士拍摄短片广告。

虽然其他城市动静不如新北那么大,但是作为老龄化和少子女化非常严重的地区,台湾各城市的“抢人大战”早已打响。据台湾《人口政策白皮书》和“国发会”推估,到2025年台湾人口将达到峰值(2374万人),65岁以上人口比例约占20%;此后台湾人口将进入衰减期,到了2061年人口约为1837万人,65岁以上人口比例约占40%。

最近几年的人口迁移数据来看,台中和桃园成为两个最大的赢家:台中人口成功超过高雄,成为台湾第二大城市;桃园则成为2010年以来人口净迁入最多的城市(12.6万净迁入人口)。

台北虽然是台湾综合实力最强的城市,但是高企的房价也吓跑了不少年轻人,目前台北人口呈净流出的趋势。台湾网友纷纷表示:“住不起台北,当然挤去桃园啊!”

据台湾“内政部”统计处分析,台湾人口迁移,受产业、房价、城市公共设施和社会福利等因素影响。台中因为高新技术产业集聚,吸引了大量年轻人口,目前已经超过高雄成为台湾第二大城市。而桃园和新北则因为捷运已经与台北相通,吸纳了许多台北外流的人口。

六、结语

综合来看,与大陆地区相比,台湾的户籍制度在保障公民权利上无疑做得更好。但是与日本相比,台湾的户籍与选举、社会福利等相捆绑,也造成了大量的社会资源浪费,并因户籍引发了诸多公民权利不平等的现象发生。

参考文献:

“内政部”,户政百年回顾,2012

林宗弘、曾裕淇,户口的政治:中国大陆与台湾户籍制度之历史比较,中国大陆研究,2014

新北市政府民政局,参访邻近国家户籍制度及实务运作考察计划报告(日本),2015

台湾法学研究交流协会,台湾户政制度改革的经验分析:关键因子观点,2016

朱晓彤、于洪波,日本为什么没有“留守学童”,比较教育研究,2018

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