作为国内首本流动儿童蓝皮书，21世纪教育科学研究院和新公民计划联合编写的《中国流动儿童教育发展报告》一经面世就获得了极大的关注。书中不仅梳理了我国流动儿童教育政策的演变，还聚焦了当前流动儿童所面临的一系列困境，如公办学校入读难，异地高考门槛高等问题。

以广州为例，从80年代的“遍地黄金”，再到现在的“机遇之城”，广州吸引了无数年轻人来到这里“淘金”，和这些年轻人一起到来的，还有他们的小孩，也就是人们口中的“流动儿童”。

记者向广州市教育局申请信息公开发现，2017年广州市义务教育阶段流动儿童入读公办学校的比例仅为42.57%，低于同期全国平均水平，甚至比同为一线城市的上海低了近一半。

在广州，平均每十名流动儿童中只有四名能享受到公办教育资源。

那么，究竟是什么原因导致了广州流动儿童上学难？如何才能实现十九大报告提出的“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”？为此，记者邀请了来自人大、高校、教育等领域的专家、代表，共同探讨、求解城市流动儿童教育问题。

文｜田格凡 毕一凡 邝心怡 赖蕙敏 蒋梦筱

42%与84%，远低于全国的广州流动儿童入学比例

记者：《中国教育概况——2015年全国教育事业发展情况》数据显示，2015年全国义务教育阶段流动儿童入读公办学校的比例已达84.4%。而同期广州只有42.33%，什么原因导致了广州的比例这么低？

王军：入学的管理规定以户籍和住房为标准，这就筛掉一大部分人了。而事实上很多外来人员既满足不了入读公立的条件，也没有钱入读贵价私立学校，只能上一些办学水平相对差一点，收费不高的民办学校。所以入读公办比例低这很正常。

李楠：相对于流入人口的数量来说，广州公办学校的学位供给是远远不够的。现在中央政府的教育经费是拨入到学龄儿童的户籍所在地，但是流动儿童在流入地上学，只有一小部分的经费可以流转到流入地，这确实会增加流入地的负担。再加上本来财政投入就不够，所以学位更加紧张。

曾德雄：入读公办学校比例低这个问题市委、市政府一直在关注。之所以入读低是因为人实在是太多了，而广州本土教育资源始终是有限的。所以广州一直在大力发展民办教育，缓解因为公办教育资源不足而导致的矛盾。

哈英敏：广州的外来人口确实比较多，基数大，公办教育资源难以满足需求。还有现在政府的投资更倾向于那些所谓重点学校，这个其实是误区。公共资源应该是兜底，多给一些困难的学校帮扶和补贴，而不是给本身已经很好的学校锦上添花。

记者：如何看待广州市设置的公办高中招收非本地户口考生8%的比例限制？

魏佳羽：表面上看起来是中考的限制，其实根源在高考。高考竞争最主要还是一些顶尖高中的竞争，有时候上顶尖高中甚至比上大学更难，所以地方就会设置限制去保护这个资源。广东是个很典型的省份，它的非本地户籍人口的比例是全国最高的，但广东省大学招生的配额其实并不高。当异地高考在逐渐放开时，对于广州市户籍居民来说，保护住这些重点中学的名额，也就意味着保护住了潜在的大学的名额。

王军：首先是特大城市人口调控的背景，其次公办学校的资源的确是紧张的。教育部在90年代末搞了个“撤校合并”，合并是按照户籍人口来算的，当时流动人口没这么多。但后来流动人口激增，所以现在教育资源很紧张。这种限制对于流动儿童就更不利了，我们总说考上985,211会是一个分化，那也是努力之后的分化，这些人可能连努力机会都没有。

李楠：相对于义务教育阶段来说，公办高中是一个更加稀缺的资源，那这个时候肯定优先留给本地户籍的孩子了。另一个猜测不一定准确，如果外地户籍的小孩在广东上了公办高中，就会抢占本地生的大学配额，如果在中考就设置限制的话，是不是就可以把这个高考的问题提前在中考解决了，至少是解决一部分。

哈英敏：通过这种限制防止外来人比例过高而侵占本地人的利益，本质上会加剧教育的不公平，而教育的不公平会引起整个社会的不公平。每一个儿童都是全社会的财富，他们都是未来的创造者，不应该剥夺他们受教育的权利。

义务教育是基本权利，不是福利

记者：以广州市为例，如何看待现有的积分入学制度？

李楠：从法律上来看，积分入学是具有合法性的。最近三年长三角地区有几十起流动儿童提起的教育行政诉讼，法院均依据《义务教育法》第12条判决驳回原告的诉讼请求。法院的判决逻辑一般是这样：按照《义务教育法》规定，适龄儿童、少年的入学，首先应该考虑在其户籍所在地入学，本地的教育资源应当首先满足当地户籍的适龄儿童、少年的入学需要;在不影响当地的正常教育资源的前提下，符合输入地政府规定的条件，流动儿童才可以在其父母等法定监护人工作或居住的非户籍所在地入学。

但从政治哲学上来看，未必是正义的。因为现在很多规定是以家长的教育条件来决定小孩是否有资格入读公立学校，这是不对的，受教育权是儿童的基本权利，与父母的学历、收入等条件无关。

魏佳羽：对于义务教育而言，积分入学绝对是一个坏的制度。按照《义务教育法》的规定，义务教育是国家应保证的一项基本权利，对于孩子而言，这跟他需要吃饭、喝水一样。而积分入学制度却将社会中最弱势群体的孩子，排斥在了义务教育系统之外。

王军：积分就是以个人的素质和对城市的贡献这两方面来排序，再根据政府的指标择优录取。理想上来说，教育政策或者说社会制度应该是去“马太效应”的，但是由于积分入学制度的存在，那些中下层家庭的劣势却被加剧了。

曾德雄：积分入学有点类似于选拔制度，是一个门槛，不可能一下子放低这个门槛，敞开大门让流动儿童全都进来。既然是选拔就会先选那些条件比较好的，这样就不可避免的倾向高收入高学历群体。

制图：蒋梦筱

记者：当前广州的积分入学制度还可以做出怎样的调整和完善？

王军：调整积分入学制度应该跳出制度本身去看更深层次的问题，关键是思想的转变。把外来人口当做活生生的人，而不是劳动力，这样才会关注他们的家庭，他们的孩子，他们的基本需求，在获取劳动力红利的同时，给予他们一定的保障。

魏佳羽：在现有学位供给指标不变的情况下，最公平的方式就是抽签。因为显然任何的排序方式其实都是不合理的，那就选择一个谁也捞不着好处的方式，以求达到公平竞争。要根本上解决，应该是增加学位供给。

李楠：我觉得上海的模式算是目前比较可行的一个方法了，公办学校学位供给不足，由政府花钱购买民办学校学位来补上，然后统一管理。如果政府能够拿出足够多的钱，把民办学校学位购买了，那么即使不通过积分入读公办学校，也能获得较好的教育资源。

曾德雄：在积分入户方面广州有意兼顾到一些一线艰苦从业人员，比如说环卫工、公交车司机等，在入户上会有一定的倾斜。积分入学目前还没有这样做，我希望在积分入学上可以像积分入户一样对一线从业人员有所倾斜。

记者：发展民办学校是缓解公办教育资源短缺的良好途径吗？如何促进民办学校规范化？

魏佳羽：我认为是。在义务教育阶段，一个是谁有权办学，我觉得不管是民间还是政府，大家都有权办学。第二个是谁出钱，目前公办学校是政府出钱，民办学校政府给予一定补贴。但公办学校享受的拨款是民办的好几倍，甚至几十倍，这个时候去谈什么监管、规范其实是不公平的。还是投入不够的问题。

李楠：是一个途径。政府促进民办学校规范化肯定是好事，但是我坚持一个观点：不能一刀切，遇到问题就关停。零门槛入学的学校始终都要有，虽然有些民办学校是存在教学设施差，师资配备不齐等状况，但也为很多流动儿童提供了上学的机会。不好的地方可以改，要是关停了，那流动儿童教育问题就更严峻了。

曾德雄：我觉得广州在发展民办教育这方面力度还是挺大的，有许多具体的措施，比如说对民办教师的补贴，职称上的倾斜，以及发展培训上的照顾，从而稳定民办学校的教师队伍。

记者：广东产业转型升级带来的人口结构变化是否有利于缓解教育资源紧缺的状况？

曾德雄：从长远来看应该会有这种趋势。广州现在在大力的发展高科技行业，不会有大量的劳动力需求。但这是一个长期的过程，短期内不可能代替广州的传统产业，对于教育资源紧缺的影响也尚不得知。

魏佳羽：我认为，中国现在还处于城镇化的阶段，城市人口还会持续增加。产业转移是会淘汰一部分产业，但同时，别的产业在升级，会有其他的外来人口涌入。而教育资源紧缺这个结论是不成立的，应该说是“优质的教育资源紧缺”才对，而所谓的紧缺，其实就是投入不够，所以并不能得到缓解。

王军：我的研究结论是广州的经济驱动力不那么大了，黄金年代已经过去了。只能说未来广州的流动儿童上学竞争不那么大，但依然很严峻，因为人口控制政策放在那里，指标不会放松。

李楠：流动人口绝对不会减少，这是一个事实问题，我搜集过近几年广东各市的资料，像广州深圳每年都是在增长的。产业转移是会迁走一部分人，但其他产业也在发展，还是对人口具有吸引力的。教育资源稀缺其实最根本的原因不是人太多，而是政策性的管控，政府投入不够，又不愿意民间资本进入，所以并不会有多大改善。

加强政府与社会组织的协作，呵护流动儿童成长

记者：当下流动儿童的关注度和社会公共服务保障体系状况如何？

魏佳羽：公众的认知程度是很低的，我们去查流动儿童和留守儿童的百度搜索指数，留守儿童的指数要比流动儿童高十倍不止。2014年户籍制度改革后，由公安部门负责做居住登记，但登记后的保障是没有部门去跟进的。还有的地方根本没有登记，连政策落实的主体都找不到，根本没法制定保障。

李楠：广东地区媒体报道还是很多的，但是他们的报道大多是把政府的话重复一遍，没有多问一个为什么。保障体系是非常滞后的，我觉得最大的阻力还是政治因素，即人口调控政策。每个省市都有人口调控的任务，而有的地方把教育政策当成了控制人口的工具，以教育上的门槛来赶人，就像财新的记者所说的“教育控人”。

哈英敏：很显然是越来越重视，但关注的点和提供的服务都不够全面。现在的服务更多是从物质上着手，而他们真正的需求有时候并不在物质，很多是家庭关系情感上的一些隔离，但我们的社会资源好像又不足以去应付这些心理上精神上的问题。我们的经济模式片面追求GDP，而发展GDP需要大量的劳动力，但是劳动力附带的家庭责任并没有承担起来。

记者：为了实现流动儿童的健康成长，政府和社会组织应该如何协作？

魏佳羽：首先得保证大家能沟通，因为大家根本都不沟通。很多公益组织服务更多关注于如何为范围内的孩子提供服务，但恰恰最重要的问题是：你是不能够通过对个体的服务来去达成整体的改善的。积分入学就更明显了，当你在帮一个孩子做积分入学的时候，只要入学名额不变，就意味着挤出了一个孩子。所以我们应该把这些问题提出来，不然大家没有目标共识，也没有可讨论的改善模式。

曾德雄：这方面政府要起到主导的作用，政府还是掌握了绝对的优势资源。政府要发现目前存在着什么问题，可以考虑通过向社会组织购买服务的方式，来解决流动儿童面临的这一系列的问题。目前政府跟社会组织之前衔接的还不够。

哈英敏：现在的情况是政府和社会组织各做各的，资源并没有得到共享和有效利用。我甚至觉得制度上面是可以考虑一些改革的，比如社会资源可以交给人大来评估，假如评估民间组织比政府更有效率的话，这个资源就给民间组织。所以这个管理的思路应该是这样：只要涉及社会能做的，尽量给社会做，社会不能做的，让政府去兜底，这才是一个真正好的制度。

￭ 此文为中山大学新闻系2014级学生团队毕业设计之“流动儿童”系列作品，指导老师：陈敏

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本文由作者田格凡、毕一凡、邝心怡、赖蕙敏、蒋梦筱授权首发于户改观察和城市化观察网。

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